今年1月1日，當(dāng)新年第一縷陽光照亮可可西里卓乃湖的冰面時(shí)，《中華人民共和國國家公園法》正式施行。兩個(gè)月后，十四屆全國人大四次會(huì)議高票表決通過《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》，于今年8月15日起施行。從專門立法到系統(tǒng)法典，中國國家公園建設(shè)全面邁入有法可依、依法治園新階段。
然而，可可西里平均海拔超過4600米，含氧量不足平原一半，法律在這片“生命禁區(qū)”會(huì)不會(huì)“高反”？法治的陽光能否穿透稀薄空氣，照進(jìn)每一寸凍土？近日，記者走進(jìn)三江源地區(qū)，見證法律與高原的深度對(duì)話。
國家公園有了更堅(jiān)硬的“法治盔甲”
青海是三江之源、中華水塔。廣袤地域內(nèi)，林業(yè)有林業(yè)的規(guī)章，水利有水利的辦法，州縣有州縣的政策，保護(hù)區(qū)多層嵌套疊加。一位干部坦言：“誰都在管，誰都管不全，誰都管不到底。”
與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律法規(guī)分散在30多部單行法中，監(jiān)管體制、制度措施交叉重疊，同類違法行為時(shí)常出現(xiàn)定性標(biāo)準(zhǔn)不一、處罰幅度存在差異等問題。檢察機(jī)關(guān)辦案需翻閱多部法律查找定案依據(jù)，基層執(zhí)法者面對(duì)“九龍治水”常常無所適從。
生態(tài)環(huán)境法典的誕生，從根本上改變了這一局面。這是我國繼民法典之后第二部以“法典”命名的法律，是世界上第一部以“生態(tài)環(huán)境”命名的法典，通過系統(tǒng)性整合，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，將建立健全以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系、推進(jìn)青藏高原生態(tài)屏障區(qū)建設(shè)明確寫入法條，為高原生態(tài)保護(hù)提供了統(tǒng)一、權(quán)威的法治根基。
這部法典對(duì)檢察機(jī)關(guān)意義尤為重大。生態(tài)環(huán)境法典第31條第3款規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境檢察工作，強(qiáng)化檢察監(jiān)督。”首次將“生態(tài)環(huán)境檢察”概念寫入法律，并明確“強(qiáng)化檢察監(jiān)督”為法定職責(zé)，標(biāo)志著該項(xiàng)工作從實(shí)踐探索上升為國家法律制度。
今年4月16日，最高人民檢察院黨組書記、檢察長應(yīng)勇強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央決策部署和立法精神上來，準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境法典的精神實(shí)質(zhì)、核心要義和對(duì)檢察履職的新要求，依法全面履行生態(tài)環(huán)境檢察職責(zé)，為美麗中國建設(shè)提供有力司法保障。
法律的生命在于實(shí)施。為了確保法典的統(tǒng)一正確實(shí)施，相關(guān)配套工作也在加速推進(jìn)。今年7月27日，最高人民法院審判委員會(huì)審議通過《關(guān)于適用〈中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典〉時(shí)間效力的若干規(guī)定》，作為首個(gè)配套司法解釋與生態(tài)環(huán)境法典同步施行，確保新舊法律平穩(wěn)銜接。今年8月，為貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境法典，根據(jù)司法實(shí)踐需要，最高法、最高檢聯(lián)合下發(fā)決定，對(duì)此前“兩高”下發(fā)的涉生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法解釋進(jìn)行修改。
在青海，地方立法與國家立法同頻共振。青海省制定三江源國家公園條例、生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例等多項(xiàng)地方性法規(guī)，專門出臺(tái)可可西里自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例，各市州立足三江源、祁連山、柴達(dá)木盆地等生態(tài)板塊差異化屬地立法。8個(gè)市州和7個(gè)自治縣形成各具特色的生態(tài)管護(hù)制度體系，織密高原“生態(tài)法網(wǎng)”。
檢察力量在高原的生動(dòng)實(shí)踐
檢察公益訴訟制度如同縫合治理斷層的“針”，通過“協(xié)同之訴”實(shí)現(xiàn)跨地域協(xié)作與“府檢聯(lián)動(dòng)”，將不同地區(qū)、不同部門的監(jiān)管力量擰成一股繩。
青海省檢察院公益訴訟檢察部副主任蘆佳表示，為破解監(jiān)管力量分散的難題，青海在全國率先探索開展生態(tài)環(huán)境公益訴訟巡回檢察，采取“定期+機(jī)動(dòng)+融合”的方式，貫徹“穿透+協(xié)同+預(yù)防+恢復(fù)”的理念，累計(jì)開展巡回檢察126次，辦理相關(guān)案件140件。
“三江源地區(qū)檢察院專司跨區(qū)域案件管轄，組建10支專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)。”該院副檢察長安勇說，他們正在聯(lián)合青海大學(xué)、青海民族大學(xué)共建生態(tài)環(huán)境法典司法適用研究基地，以專業(yè)研究賦能精準(zhǔn)履職，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境檢察向?qū)I(yè)化、精細(xì)化、系統(tǒng)化方向發(fā)展。
生態(tài)環(huán)境法典的實(shí)施，將為檢察公益訴訟提供更有力的法律支撐。三江源地區(qū)檢察院檢察官楊穎嬋談到，生態(tài)環(huán)境法典在重要地理單元保護(hù)中明確，青藏高原要“推進(jìn)山水林田湖草沙冰綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”。這種系統(tǒng)思維打破了以往的單點(diǎn)辦案模式，促進(jìn)辦案人員立足整片流域、整片山體、整套生態(tài)鏈條研判風(fēng)險(xiǎn)，工作重心從“糾正一處違法行為”轉(zhuǎn)向“修復(fù)一片完整的生態(tài)”。
這種轉(zhuǎn)變，檢察官們感受同樣深刻——
一是保護(hù)邏輯從單一打擊升級(jí)為生態(tài)系統(tǒng)一體化保護(hù)。以前，辦案大多聚焦偷獵野生動(dòng)物行為，如今，破壞高原植被、堵塞水源、驚擾遷徙動(dòng)物等一切損害完整生態(tài)系統(tǒng)的違法行為，均具備懲治的清晰法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)全要素閉環(huán)保護(hù)。
二是司法保護(hù)關(guān)口前移，強(qiáng)化預(yù)防性司法。國家公園法和生態(tài)環(huán)境法典都明確“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”，檢察機(jī)關(guān)可提前開展風(fēng)險(xiǎn)研判，針對(duì)非法穿越、旅游無序開發(fā)、蟲草采挖破壞草場等潛在風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用檢察建議、訴前磋商等方式提前約束，不用等對(duì)生態(tài)造成不可逆的損傷后再追責(zé)。
三是跨區(qū)域協(xié)同有了法定支撐。過去跨省、州、縣協(xié)作多靠臨時(shí)協(xié)議，約束力有限?，F(xiàn)在國家公園法凸顯跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)的鮮明特色，生態(tài)環(huán)境法典進(jìn)一步提供系統(tǒng)化制度支撐，跨省協(xié)作辦案、聯(lián)合專項(xiàng)整治有了法律背書，部門之間協(xié)調(diào)阻力大幅下降。
隨著新挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)，青海省檢察機(jī)關(guān)已形成“預(yù)防+打擊+修復(fù)+協(xié)同”的完整應(yīng)對(duì)方案。在推動(dòng)治理非法穿越亂象中，檢察機(jī)關(guān)依法向相關(guān)部門制發(fā)檢察建議、開展公益訴訟，推動(dòng)加固隔離網(wǎng)、增設(shè)24小時(shí)流動(dòng)卡點(diǎn)；針對(duì)人獸沖突，檢察機(jī)關(guān)督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)和園區(qū)完善野生動(dòng)物肇事保險(xiǎn)全覆蓋，保障牧民受損后快速理賠，推動(dòng)修建防熊設(shè)施；在蟲草采挖季安排管護(hù)員巡邏預(yù)警，努力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。
當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)答案”遭遇“高原特色”
國家法律條文具備普適性，但適用場景千差萬別。如今，可可西里牧民散居、游客涌入、網(wǎng)絡(luò)主播追捧的“網(wǎng)紅打卡地”不斷涌現(xiàn)，幾位檢察官坦言：“生態(tài)環(huán)境法典落地初期可能遭遇適配難題。”
在曲麻萊縣檢察院副檢察長扎西才仁看來，高原旅游穿越、牧民轉(zhuǎn)場、蟲草采挖的合法邊界在哪里？缺乏配套實(shí)施細(xì)則，裁量尺度需要結(jié)合實(shí)際摸索。
“生態(tài)環(huán)境法典完善了生態(tài)環(huán)境損害賠償和生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，但高原珍稀物種鑒定、生態(tài)修復(fù)測算的專家資源極度匱乏。每次鑒定需遠(yuǎn)途邀請外地科研人員，從西寧到可可西里腹地動(dòng)輒上千公里，交通、時(shí)間成本高昂，基層辦案力量捉襟見肘，直接制約案件查辦質(zhì)效及生態(tài)修復(fù)進(jìn)度。”格爾木市檢察院檢察官畢勒格說。
治多縣檢察院第二檢察部主任井含蓉表示，部分網(wǎng)絡(luò)主播和戶外組織招攬游客穿越可可西里無人區(qū)，通過直播碾壓草甸、驚擾野生動(dòng)物畫面以博取流量，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)審核監(jiān)管義務(wù)邊界模糊不清，非法穿越生態(tài)損害量化標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對(duì)戶外組織者、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)方的責(zé)任追究機(jī)制尚不清晰，給執(zhí)法司法工作帶來新挑戰(zhàn)。
井含蓉還表示，在人獸沖突方面，生態(tài)環(huán)境法典雖回應(yīng)了野生動(dòng)物致害問題，明確緊急避險(xiǎn)情形下不承擔(dān)法律責(zé)任，但財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各地不一，缺少統(tǒng)一法定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，牧民合法補(bǔ)償訴求有時(shí)難以得到滿足，不利于生態(tài)保護(hù)政策獲取基層群眾認(rèn)同。
面對(duì)各類現(xiàn)實(shí)阻礙，青海省檢察機(jī)關(guān)正用實(shí)踐為生態(tài)環(huán)境法典落地探路。檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)接省內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)，探索建立遠(yuǎn)程鑒定協(xié)作機(jī)制和本地專家?guī)?，縮短評(píng)估周期、降低辦案成本；針對(duì)國家公園一般控制區(qū)管理，通過公開聽證、圓桌會(huì)議等方式，邀請牧民代表、行政主管部門和專家共同商議“適度”活動(dòng)的合理邊界，推動(dòng)出臺(tái)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的管理細(xì)則；在涉網(wǎng)絡(luò)生態(tài)違法治理方面，與網(wǎng)信、公安部門建立線索雙向移送機(jī)制，對(duì)造成嚴(yán)重生態(tài)破壞的網(wǎng)絡(luò)違法行為依法提起民事公益訴訟，追究組織者生態(tài)修復(fù)責(zé)任，以個(gè)案辦理推動(dòng)類案治理。
用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治守護(hù)綠水青山
全國政協(xié)委員、三江源國家公園管理局首席專家連玉明在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，可可西里4.5萬平方公里管護(hù)轄區(qū)配備數(shù)百名管護(hù)員。“面對(duì)日益復(fù)雜的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)字化監(jiān)測、智能預(yù)警、無人機(jī)巡護(hù)等現(xiàn)代化手段，亟待納入法治化框架予以保障，真正實(shí)現(xiàn)‘用數(shù)據(jù)管護(hù)、用科技守護(hù)’。”連玉明告訴記者。
全國人大代表夏吾卓瑪來自三江源基層，她說：“我曾在全國兩會(huì)上建議推廣生態(tài)環(huán)境公益訴訟巡回檢察制度，破解跨流域、跨地域監(jiān)督難題，也建議將緩解人獸沖突納入公益訴訟范圍，統(tǒng)籌好生態(tài)保護(hù)與牧民的切身安全。如今，生態(tài)環(huán)境法典把生物多樣性調(diào)控、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、保險(xiǎn)賠償?shù)认到y(tǒng)化納入，高原生態(tài)治理的法治保障更為牢靠。”
圍繞生態(tài)環(huán)境法典落地的“最后一公里”，多位受訪者指出，當(dāng)前非法穿越造成的生態(tài)損害量化標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，亟須出臺(tái)相應(yīng)鑒定規(guī)范；網(wǎng)絡(luò)招攬穿越的平臺(tái)監(jiān)管責(zé)任細(xì)則不夠明確，建議通過司法解釋或部門規(guī)章進(jìn)一步厘清平臺(tái)責(zé)任；人獸沖突之下的牧民財(cái)產(chǎn)損失、人身傷害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亟待統(tǒng)一，以保障生態(tài)保護(hù)與民生改善協(xié)調(diào)推進(jìn)。
在連玉明看來，生態(tài)環(huán)境法典的實(shí)施是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的動(dòng)態(tài)過程，建議最高司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境案件的法律適用指導(dǎo)，適時(shí)發(fā)布典型案例，統(tǒng)一裁判尺度，同時(shí)加大對(duì)西部基層檢察隊(duì)伍的專業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)扶持力度。
“青海省檢察機(jī)關(guān)始終把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為履職優(yōu)先方向，將生態(tài)環(huán)境檢察工作置于服務(wù)國家生態(tài)文明戰(zhàn)略、筑牢生態(tài)安全屏障的大局中謀劃推進(jìn)，認(rèn)真貫徹實(shí)施生態(tài)環(huán)境法典、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等法律法規(guī)。”蘆佳表示，相信配套細(xì)則完善后，應(yīng)對(duì)新型挑戰(zhàn)會(huì)更得心應(yīng)手。
“在高原辦案條件艱苦，但每當(dāng)看到法律條款轉(zhuǎn)化為恢復(fù)的草場、不再被驚擾的藏羚羊群和牧民安心的笑容，就覺得所有跋涉都有回響。”扎西才仁說，法律在這片土地上不僅沒有“高反”，反倒因?yàn)楦咴倪|闊與純凈，催生出適配本土的鮮活司法實(shí)踐。
今年8月15日，在我國第四個(gè)全國生態(tài)日，生態(tài)環(huán)境法典正式施行。中國正用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治守護(hù)綠水青山。法治的陽光，正在穿透可可西里稀薄的空氣，照亮這片土地上生生不息的萬物。（本報(bào)全媒體記者 劉亞 馬會(huì)平 王麗坤 張哲
編輯：郭成
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